《信息披露管理暂行办法》起草及实施有关问题说明
来源：WWW.TRUSTSZ.COM 时间：2005-03-29
加强指导 做好信托投资公司信息披露工作
——《信托投资公司信息披露管理暂行办法》起草及实施有关问题的说明
（毛宛苑，中国银行业监督管理委员会非银行金融机构监管部监管一处处长）
今年是信托公司按银监会要求对外披露年报的第一年，非银部对这项工作高度重视。2月27日，高主任委托信托业协会对信托公司信息披露事项进行了首次培训，56家信托公司200多人参加了会议。会上，高主任对信托公司信息披露的意义、要求做了重要讲话（讲稿已作为参阅件印发大家）。在这次工作会 上，高主任又提到了信息披露工作的重要性。受部领导的委托，我重点就《信托投资公司信息披露管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）起草及颁布实施的一些具体情况向大会做一个汇报，希望各地指导、检查信托公司做好信息披露工作有所帮助。
一、《暂行办法》起草过程和主要内容
（一）《暂行办法》出台的背景
《暂行办法》的出台有其国际和国内两方面的背景。2004年6月，巴塞尔委员会公布了《资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》（以下称“巴塞尔新协议”），信息披露作为巴塞尔新协议的三大支柱之一，委员会期望通过要求金融机构进行信息披露来鼓励市场约束，即让市场参与者来评估金融机构风险，以通过市场选择的压力达到披露信息的目的。银监会成立以来，确定的监管理念是“管法人、管内控、管风险、提高透明度”，监管目标是保护金融消费者利益。目前国内信托业整顿后，业务得到了快速发展，59家信托公司固有资产总额771亿元, 负债291亿元，权益479亿元；管理的信托财产总额2088亿元，尤其是集合资金信托641亿元，涉及23.4万人，信托公司从原先为地方经济发展服务变成公众性的公司了。加上信托业务创新快，其风险又由投资者承担，投资者必须了解信托业务，了解他所投资的信托产品所管理信托公司的理财能力、管理水平。而在此之前，国内没有信托公司信息披露的统一标准和要求，各公司的信息披露差别很大，迫切需要制定统一的信息披露制度。2004年4月，刘主席在四川视察衡平信托时，要求我部加强信托公司透明度建设。《暂行办法》就是在这种背景下出台的。
（二）《暂行办法》起草依据及指导思想
《中华人民共和国银行业监督管理法》第36条规定， “银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息”。这一规定是我们制定《暂行办法》的依据。《中华人民共和国信托法》、《企业财务会计报告条例》、《信托公司管理办法》等也是制定此办法的主要依据。
在加快我国信托业市场化的进程中，从法律层面上规范信托投资公司信息披露行为，是发挥市场约束效能，促进信托业向深度、广度发展的根本前提。强化社会监督机制作用，促进信托投资公司加强内部控制和管理，也是达到加强银监会监管目的的重要步骤。起草该办法的指导思想，一是积极、稳妥、严格地进行规范，构造权责对称的约束机制，完善法人治理结构，逐渐树立公众的风险意识，逐步加大市场对信息披露的压力。二是尽量引用和遵循现行法律、法规中的已有成果，如金融企业会计制度有关信息披露的规定。
（三）起草过程
《暂行办法》从2004年3月开始起草工作，期间非银部多次邀请高校研究机构、律师事务所、会计师事务所和信托投资公司有关专家进行讨论，5月初形成初稿并在银监会内部征求意见。6月将第一次修改稿报主管会领导，并于7月上网向社会广泛征求意见。根据上网征求的意见和市场准入小组的意见，我们又对办法前后进行了两次修改。12月20日，形成第三次修改稿提请主席会议讨论通过。
（四）《暂行办法》的适用范围
目前，监管当局规定信托投资公司的信息披露包括两个方面，一是集合信托计划的信息披露，二是公司自身经营情况的披露。对具体信托计划的信息披露，银监会已下发《关于信托投资公司集合资金信托业务信息披露有关问题的通知》（银监发[2004]90号），对信托投资公司作为受托人管理、运用和处分信托财产时，向委托人和受益人的信息披露行为予以规范。《暂行办法》规范的是信托投资公司自身情况的信息披露行为，适用于在我国境内依法设立的信托投资公司。
二、《暂行办法》重点内容介绍
《暂行办法》的信息披露是指信托投资公司依法将反映其经营状况的主要信息，如财务会计报告、公司治理、业务经营、各类风险管理状况、年度重大关联交易及重大事项等真实、准确、及时、完整地向客户及相关利益人予以公开的过程。银监会依照法律、法规及《暂行办法》的规定对信托投资公司的信息披露行为进行监督管理。
《暂行办法》分4章，共30条，对信托投资公司信息披露的原则、内容、方式等做出了整体规范。信息披露的主要形式，一是年度报告，包括自营资产财务会计报告、信托资产管理会计报告、公司治理、年度重大事项、重大关联交易等信息。二是重大事件临时报告,即对发生可能影响本公司财务状况、经营成果及客户和相关利益人的重大事件时，信托投资公司应当发布临时公告。
以下对照《暂行办法》进行重点介绍：
（一）总则
第一章为总则，共7条。这一章主要讲的是制定该办法的依据、适用范围、披露的主要内容、遵循的原则等。依据、适用范围我前面已讲过。披露的主要内容我在下面会详细讲解。这里我要强调的是第五条：披露的内容必须真实、准确、完整、及时，并且有可比性。这是做好信息披露的基本要求。为此，《暂行办法》在四个方面在制度上进行约束：一是公司董事会（董事会负责公司的信息披露，保证承担其相应的法律责任）；二是公司监事会（监事会要对本公司依法运营情况、财务报告是否真实发表独立意见）；三是会计师事务所等中介机构；四是公司负责人、主管会计工作的负责人及会计机构负责人（要保证财务报告的真实、完整）。
需要提到的是第七条，即信托财产的审计问题。一般而言，对信托投资公司的审计涉及两个层面：对信托投资公司本身财务情况的审计和对信托投资公司所开展信托业务的财务情况的审计。从国外来看，信托财产是否需要审计，主要视信托文件的约定，但对公开募集的信托财产，每年要向监管部门提交经过审计的会计账目。从我国实践来看，信托投资公司自身的财务报表每年经过审计后提交监管部门，但在该财务报表中，信托财产是表外体现的，不在审计范围。鉴于目前我国的信托投资公司所开展的信托业务都是私募性质，因此，《暂行办法》规定信托财产是否审计，应当依照信托文件的约定，这样，其审计费用开支也有来源，即由信托财产承担。对于日后一些允许公开募集的信托产品，为避免信息不对称，将会要求信托公司进行强制性审计。
（二）信息披露的内容
第二章是信息披露的内容，共12条（从第8条至20条）。本章对年报和临时报告的内容、要求做了具体规定。我这里主要讲解以下几个地方：
1、强调风险管理的信息披露。《暂行办法》第十一条要求信托公司必须披露其风险和风险管理情况，并就公司面临的信用风险、市场风险和操作风险及相应的控制策略、外部评级等进行详细的披露。同时要求公司运用基本的财务分析指标对风险状况进行分析和评估。这是首次要求公司公开披露风险管理的信息，此前只是要求公司向监管部门报送。
2、强调对关联交易的披露。关联交易是信托公司监管的重点之一，《暂行办法》第十五条要求信托公司重大关联交易逐笔进行披露，包括关联交易方、交易内容、定价原则、交易方式、交易金额及报告期内逾期没有偿还的有关情况等。并特别强调关联交易方是信托投资公司股东的，还应披露该股东对信托投资公司的持股金额和持股比例。所谓重大，是指单比关联交易占注册资本5%以上或与一个关联方发生累计余额占注册资本20%以上。《暂行办法》关于关联交易主要是第十五条和十六条，以下分别予以说明：
对第十五条有以下两点说明：
1）关联交易是发生额还是余额的问题。因为目前我们要求信托公司对关联交易的披露频率是每年一次，这和上市公司重大关联交易随时披露是有区别的。因此，《暂行办法》中无论是关联交易总额还是重大关联交易，都是指发生额。也就是说，只要在报告期内产生过关联交易，无论在报告期末是否还有余额，都要披露总发生额和截至报告期末的余额；报告期内只要发生过达到规定披露标准的重大关联交易，无论在报告期末是否还有余额,都要逐笔进行披露，并说明该笔重大关联交易在报告期末余额是多少。这就是说，我们要求信托公司既要披露发生额又要披露余额。
2）信托财产的委托人是信托公司关联人时，如何进行披露。《暂行办法》要求披露的关联交易，主要强调的是信托公司自有或管理的资金或财产的运用，至于信托公司接受的信托财产的委托人就是信托公司的关联人时，不作披露的要求。
关于第十六条规定，对关联方的定义是指《企业会计准则——关联方关系及其交易的披露》所作的相关定义。《企业会计准则》中关联方包括了下属公司，而第十六条第三款对关联法人或其他组织的范围中没有列出下属公司，没有列出并不是说关联方就不包括下属公司了，而是应该按照《企业会计准则》规定，关联方范围包括下属公司，第十六条第三款主要对《企业会计准则——关联方关系及其交易的披露》中有关关联法人范围的补充，而不是替代。
3、第十三条中某些专业用语与最新会计准则的适应问题。第十三条：“对会计师事务所出具的有解释性说明、保留意见、拒绝表示意见或否定意见的审计报告，信托投资公司董事会应就所涉及事项做出说明。”根据新修订的《独立审计具体准则第7号——审计报告》的规定，“有解释性说明的审计报告”改称为“附强调事项的审计报告”，“拒绝表示意见”，改称为“无法表示意见”。因此，第十三条以及附件中有关地方，均需将“有解释性说明”改为“附强调事项”，“拒绝表示意见”，改为“无法表示意见”。请各地监管人员注意。
4、关于对银监会整改意见情况的披露。《暂行办法》第十七条规定，银监会及其派出机构对公司检查后提出整改意见的，公司应披露整改情况。这里所说的整改意见，主要指银监会及其派出机构提出书面意见，对于口头意见的整改情况是否披露，由公司向直接监管局请示后决定。
5、对涉及社会稳定的突发性事件的披露。对信托公司出现刑事犯罪或重大投资损失等突发性事件，致使信托公司出现支付困难或信用危机等情况，短期内可能引发社会不稳定。《暂行办法》第二十条规定信托公司在事件发生的2日内向监管部门报告，由董事会对报告的内容负责并提出是否披露、如何披露的意见。同时要求公司聘请律师事务所对该情况报告出具法律意见书。这一条有两点需要说明：
1）“事件发生的2日内”一是指信托公司知道或应当知道重大损失发生或刑事案件发生之日开始计算，不需要信托公司接到有关损失金额的单据或法律告知书、批捕证等法律文书；二是当公司受到工商、税务、审计、海关、证券管理、外汇管理等职能部门风险提示、公开谴责或行政处罚时，从接到职能部门书面通知或虽未书面通知但进行公告之日起开始计算。
2）这里说的“出具由公司董事会负责的情况报告”，和《公司法》召开董事会必须提前10天通知的规定并不冲突。《暂行办法》的规定，并不是要求公司在出现重大突发性后2日内就召开董事会来研究情况报告的事情，董事会负责和召开董事会是不同的两件事，可以通过由董事会将此类事件的处置提前授权公司经理层或者负责信息披露的部门或人员，事件发生后，由被授权的部门或人员进行报告，责任由授权人即董事会承担。
（三）信息披露的管理
第三章是信息披露的管理，共7条（从21条至27条）。要强调的事项是：
1、董事会的全体董事对披露的信息负责。《暂行办法》第二十七条要求信托投资公司董事会及董事应当保证所披露的信息真实、准确、完整，承诺其中不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并就其保证承担相应的法律责任。
2、信息披露采取事后报备，违规处罚的监管方式。信托投资公司在信息披露后向监管部门报备。监管部门对披露的信息事先不做预审，只对信托公司出现违反《暂行办法》规定的行为进行事后查处。
3、要注意具体的时限要求。为体现信息披露及时性，《暂行办法》要求年报在第2年的4月底前公布，因特殊原因不能按时披露的，要提前15天向银监会申请延期。年报公布后的5个工作日内，报当地银监局，15个工作日内报银监会。临时报告在事发之日起5个工作日内公布。突发事件要在2日内向监管部门报出。提醒一下，《暂行办法》在多处规定了日期限制，除第二十条突发性事件2日内报告和第二十二条提前15日申请信息披露延迟是按“日历日”计算期限外，其余地方的期限都是以“工作日”计算。
（四）附则
附则共3章，从28条至30条。
1、《暂行办法》规定的罚则。对于违法《暂行办法》规定的处罚主要依据是《银监法》第45条、第46条、第47条。这三条有对公司的处罚，也有对有关责任人的处罚，包括行政处罚和经济处罚。国外的做法是，除上述以外，还有个人赔偿制度--即因披露不真实等给消费者造成的损失由有关责任人赔偿。
2、《暂行办法》的实施方式和步骤。由于信托投资公司清理整顿工作尚未最终完成，重新登记的公司业务开展时间和程度也不尽一致。为稳步推进信托公司信息披露工作，避免引起不必要的社会震动，《暂行办法》第三十条规定信息披露工作将从2005年1月1日至2008年1月1日3年内分阶段进行，首批30家被要求信息披露的公司将于2005年4月底以前披露2004年度信息，其他已重新登记的信托投资公司银监会鼓励其自愿进行披露，但最迟应于2008年4月底以前披露其2007年度的信息，不管其是否对外披露，都要按本办法的要求编制上一年度的年报和年报摘要在4月底前报当地银监局。
（五）附件
附件有三个，一是年报正文的内容与格式；二是年报摘要的内容与格式；三是试点单位名单。
1、年报正文与摘要的主要区别
1）披露范围方面
年报正文登载于公司网站，并放置在公司主要营业场所备查，不要求登报。《摘要》需要登载于银监会制定的全国性报纸上。
2）公司治理方面
《摘要》没有要求披露“公司治理信息”一项，把其中的“监事会意见”在《摘要》中作为第九条单列；把公司董事会对会计师事务所出具的附强调事项、保留意见、拒绝表示意见或无法表示意见的审计报告的说明，放在《摘要》第八条“特别事项揭示”中。
此外，《摘要》只要求披露公司第一大股东的情况，而不是前三位股东。《摘要》不需要披露董事会下属委员会和监事会下属委员会组成人员的姓名和职务。
3）会计报表附注方面
--在年报正文第六条会计报表附注中第（二）项“重要会计政策和会计核算基本前提的说明”第5、6、9项在 《摘要》中不需要披露。
--会计报表中重要项目的明细资料。其中“自营资产经营情况”，《摘要》需披露前三名自营长期股权投资和自营贷款企业情况，年报正文需披露前五名；《摘要》未要求披露原有负债清理情况。
--关联交易。年报正文需要逐笔披露报告期内发生的重大关联交易（期末余额为0的也需要披露），《摘要》不需要逐笔披露，只需按照固有财产与关联方、信托财产与关联方、固有财产与信托财产交易、信托财产之间交易四种类型，披露总量和余额即可。
2、关于适用的会计制度
在年报内容与格式中没有明确说明要信托公司是否披露执行的会计制度。信托公司应在年报正文和摘要的“会计报表附注”中披露公司采用何种会计制度。
3、关于信托财产的会计报表
由于《暂行办法》颁布时，财政部的《信托业务会计核算办法》尚未出台，加上今年首次信息披露时间很紧张，因此信托投资公司在编制2004年度报告及摘要时，对信托财产的比较式会计报表暂时使用原来的《信托资产来源运用表》和《信托业务利润表》，从2005年度报告及摘要开始，再改用《信托项目资产负债表》和《信托项目利润及利润分配表》。需要说明的是，信托公司应编制汇总的《信托项目资产负债表》和《信托项目利润及利润分配表》进行披露，而不是将所有信托项目的报表披露。
4、关于首批信息披露的名单
首批进行信息披露的30家信托公司，仅是作为试点被选中的公司，和今后要实施的分类监管没有必然联系，名单上30家公司的排列顺序也是按照重新登记的先后时间来排列的。现在社会上有些传闻说这就是分类监管的结果是不符合实际的。
三、信息披露的监管要求
信托公司信息披露是第一次搞，如何进行监管对我们也是一个新课题，结合上市公司和城市商业银行信息披露试点的经验，对信托公司信息披露的监管谈以下几点：
（一）加强对信托公司信息披露的指导
公司是否高度重视，讲诚信，是否具有良好的内控机制和完善的法人治理结构是做好信息披露的前提。要加强指导，提高信托公司对信息披露的认识，明确信息披露工作责任，增强审慎管理的自觉性。要督促信托公司董事会提高对信息披露工作的认识，切实负起责任。要求公司要设立专门机构或者确定专门人员负责信息披露工作，建立和完善信息披露责任制，制定相关工作制度，从制度和机制上保证信息披露的效果。
（二）加强对信托公司信息披露的监管
信托公司年度信息披露结束后，各银监局要及时对信息披露的情况进行分析和评价，重点关注对违规披露、达不到监管要求的，要及时进行查处，决不姑息，对违规处罚的力度是落实这项工作的关键。
在信息披露过程中，容易出问题的地方主要是公司治理、风险管理、关联交易、信托财产损失情况以及特别事项中受处罚的情况等方面。
（三）借助中介机构力量，做好信息披露工作
好的中介机构是监管者的有力助手。我们要求公司披露的数据必须经会计师事务所审计。要指导信托公司选择具有高的专业水准、良好的职业道德的中介机构，保证其出具的报告准确、及时、完整。
信息披露工作是关系到信托业整体形象建设和监管有效性的大事，我们要高度重视，周密部署，督促有关机构贯彻落实 “提高透明度”这一重要的监管安排，为重树信托业形象，实现有效监管目的而努力。
(xintuo摘自中国银监会)